A propósito del debate que ha suscitado la propuesta de implementar el sistema de gobierno parlamentario o semi-parlamentario en Colombia, que hizo un sector liberal entre los cuales se encuentran el senador oficialista Juan Fernando Cristo (proyecto de acto legislativo No. 012 de 2004), el uribista Rafael Pardo (proyecto de acto legislativo No. 014 de 2004), y defendieron los expresidentes Ernesto Samper Pizano y Alfonso López Michelsen, como salida a la crisis institucional por la que atraviesa el país, es importante destacar el ejercicio académico que ha debido generar en las organizaciones de educación superior, del cual se ha visto muy poco en las universidades costeñas, pero que a pesar de todo es necesario analizarla a fondo con el fin de tomar una posición: ya sea apoyándola o rebatiéndola con argumentos sólidos exentos de todo contenido polítiquero, o mejor anti-uribista, que algunos le han querido añadir. Esto último, porque las discusiones de Nación no pueden personalizarse, ni mucho menos apelar a la violación de la institucionalidad para favorecer a una persona, con el argumento de que una buena gestión es meritoria de un cambio de las reglas de juego a mitad del camino. Error que cometen los liberales uribistas y conservadores. Por tanto, analicemos la propuesta.

Con este ensayo pretendo argumentar que el cambio institucional propuesto, y en general, los cambios institucionales como respuesta a crisis de las instituciones políticas deben estar precedidos de circunstancias históricas especiales que fundamenten esa mutación; y que además, la sociedad colombiana al carecer de ellas tornaría dicho cambio en alimentador del caos institucional en vez de una alternativa eficiente y adaptable a nuestra realidad.

En consecuencia, señalemos muy sintéticamente las características de los dos sistemas de gobierno.

1. Sistema presidencial.

Veamos rápidamente cuál es el sistema de gobierno que establece la constitución política de Colombia de 1991, es decir, el presidencial y en qué consiste. El profesor Vedel en su libro Cours de droit constitionnel establece tres características típicas del sistema presidencial: i) separación jurídica de los poderes, en donde el ejecutivo es elegido directamente por voto universal del pueblo y no depende del legislativo ni éste de aquel; ii) colaboración práctica de los dos órganos de gobierno por las competencias del legislativo en materia internacional y presupuestal; y iii) predominio del ejecutivo en razón de su doble autoridad: jefe de Estado y jefe de gobierno. (Vedel; 525)

En Colombia, el sistema presidencial se puede inferir del siguiente análisis constitucional: i) el art. 190 C.N. estatuye la elección popular directa del presidente de la República, vale decir, sin la intervención del congreso; ii) el presidente simboliza la unidad nacional –característica propia del Jefe de Estado en el sistema parlamentario-, y es Jefe de Gobierno, Jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa (art. 189); iii) el gobierno es políticamente irresponsable ante el Congreso prohibiéndosele a éste inmiscuirse en asuntos de competencia privativa de otras autoridades, dar votos de aplauso a los actos oficiales, y exigir información al gobierno sobre instrucciones en materia diplomática o negociaciones de carácter reservado (art. 136, nums. 1, 2 y 3). (Vidal; 168)

Ahora bien, la propuesta consiste básicamente en cambiar este sistema presidencial a uno parlamentario. Veamos pues, cuáles son las características de éste.

2. Sistema parlamentario.

Conocido también como de gabinete (Naranjo; 273), es el mas destacado, como lo anotara Vedel, dentro de los sistemas de colaboración entre los poderes ejecutivo y legislativo, en el cual éste no sólo tiene la prerrogativa de crear la Ley, sino también de elegir al jefe de gobierno, y realizar el control político a través de figuras jurídicas tales como la moción de censura; cuya consecuencia, en caso de prosperar, sería el retiro del jefe del gobierno antes de expirar el término constitucional de su periodo.

Este sistema tiene origen en Inglaterra como respuesta al poder despótico del monarca en materia fiscal; su antecedente principal es en 1215 año en el cual se suscribió la Carta Magna consagrándose la obligación del Rey de consultar con los grandes señores la aprobación de los impuestos, y es a partir del siglo XIII cuando el parlamento se consolida como órgano representante de una parte del pueblo que empezó a ser el contrapeso de la Corona. En el siglo XVII adquiere una importancia vital dentro del Estado a través de las “revoluciones políticas” consagradas en leyes fundamentales como The Petition of Rights en 1628, Habeas corpus Act en 1679, Bill of Rights de 1689, y el Act of Settlement de 1701, implantándose la monarquía limitada[1]. En efecto, nace como resultante de la historia política de esa nación, y no de la mente privilegiada de alguno que lo haya ingeniado (Vidal, 177).

Las características principales del sistema parlamentario son:

2.1. Dualidad del Ejecutivo.

Contrario a lo que sucede en el sistema presidencial en donde el ejecutivo es monista, en el sistema parlamentario se encuentra a la cabeza del poder ejecutivo el jefe de Estado en una persona distinta al jefe de gobierno. El jefe de Estado que puede ser un monarca o presidente, representa la unidad nacional, y generalmente tiene funciones formales, tales como: designar al jefe de gobierno, promulgar las leyes aprobadas por el parlamento, sancionar los decretos, refrendar los tratados internacionales y eventualmente pronunciar la disolución del parlamento. Por regla general es elegido indirectamente por  el parlamento o una asamblea especial o por sufragio indirecto cuando el cargo no es hereditario (Naranjo, 274); a excepción de Francia que posee un sistema semi-parlamentario, en donde es elegido directamente por el pueblo y es llamado Presidente de la República.

Por otra parte, el jefe de gobierno tiene a su cargo el ejercicio real de la administración pública, el cual reside en el gabinete ministerial con el Primer Ministro a la cabeza. Es elegido por el parlamento de las mayorías que se den en él, ya sea del partido mayoritario en un sistema bipartidista o de la coalición de varios partidos en uno multipartidista. En Inglaterra corresponde al jefe del partido mayoritario de la cámara elegida popularmente (Cámara de los Comunes).

Tiene funciones ejecutivas y administrativas. Debe someter el nombramiento de su gabinete a la aprobación formal del jefe de Estado, lleva la vocería del gobierno ante el parlamento, presenta proyectos de ley directamente o a través de sus ministros, y en circunstancias especiales posee la facultad de disolver el parlamento. Dirige la política internacional del Estado y coordina la acción administrativa de los ministerios. (Naranjo, 274)

2.2. Responsabilidad política del gobierno ante el parlamento.

Dice el profesor Vidal que este es el elemento constitutivo esencial del sistema parlamentario, porque aún existiendo dualidad del ejecutivo y poder de disolución, si no se observa la responsabilidad del ejecutivo ante el parlamento no es posible hablar de este tipo de sistema (Vidal, 182). En efecto, esta es su característica principal, consistente en la facultad que posee el parlamento de obligar al jefe de gobierno a renunciar a través de dos vías: a) moción de censura contra un ministro en particular o el jefe de gobierno. Esta procede cuando cualquier bancada, ya sea la del partido que está en el gobierno o de oposición, censura, juzga cualquier política del ejecutivo teniendo como consecuencia, en caso de prosperar, la dimisión inmediata del ministro o del gabinete completo cuando se trate del jefe de gobierno; y, b) el voto de confianza solicitado, esta vez, por el mismo jefe de gobierno cuando se propone llevar a cabo un programa específico y necesite, o considere necesario, la aprobación del parlamento; cuando no prospera, este se convierte en un voto o moción de censura.

El sistema parlamentario se basa fundamentalmente en la confianza depositada en el jefe de gobierno, que si no cuenta con la mayoría del cuerpo colegiado elegido por el pueblo y representante de éste, no puede seguir en el gobierno (Vidal, 183).

2.3 Derecho de disolución del parlamento.

Como contrapeso a lo anterior, el sistema parlamentario otorga al gobierno el derecho o facultad de disolver el parlamento. Esta característica equilibra el poder del parlamento y el ejecutivo en aras de conseguir la estabilidad política y la ejecución de políticas de largo plazo en beneficio de toda la nación, poniendo al pueblo como arbitro final de los conflictos institucionales.

Esta disolución opera contra la cámara elegida por voto directo del pueblo, a la cual es responsable políticamente el gabinete ministerial. Puede ocurrir en tres ocasiones: 1) Automáticamente por la dimisión del gobierno, una vez prospera una moción de censura. 2) Cuando trascurrido cierto tiempo –cinco años en Inglaterra- no ha ocurrido cambio en del jefe de gobierno; esto se hace para darle la oportunidad al pueblo de modificar o ratificar su composición (Naranjo, 275), y por ende, también la del gobierno. 3) Antes de cumplirse el plazo constitucional, el gobierno puede llamar a elecciones anticipadas, con el objetivo de procurarse aumentar las mayorías o mantener su apoyo.

Esta breve exposición nos permitiría tomar una posición. Sin embargo, el sistema parlamentario ingles ha tenido evoluciones que han sido adaptadas en muchos países europeos que no poseen las mismas características. Un ejemplo de ellos es Francia en donde existe un sistema semiparlamentario y semipresidencial (Naranjo, 489), e Italia cuyo sistema es multipartidista. Tal vez, características que vale la pena señalar dada las características de la democracia colombiana -que para nada se parecen a la británica- y que una de las propuestas formuladas tiende al sistema francés.

3. Características del sistema semi-parlamentario y semi-presidencial francés.

Instaurado mediante la constitución del 4 de octubre de 1958, con la cual se dio comienzo a la Quinta República, es una adaptación del sistema parlamentario británico o puro. El sistema francés es considerado por varios tratadistas como semiparlamentario y semipresidencial ya que tiene características de estos dos sistemas de gobierno (Naranjo), dentro de las que se destacan:

a)     El ejecutivo es dual constituido por un jefe de Estado llamado Presidente de la República, y un jefe de gobierno, el primer ministro.

b)     El presidente es elegido mediante sufragio universal, característica del sistema presidencial. La elección del presidente se lleva en dos vueltas, cuando en la primera, ningún candidato obtiene mas del 50% de los votos sufragados.

c)      El jefe de estado preside el gabinete ministerial, en consecuencia, participa activamente en la toma de decisiones; y elige el primer ministro.

d)     El jefe de gobierno, es decir, el primer ministro, a pesar de no ser elegido por el parlamento es responsable políticamente ante éste, característica del sistema parlamentario.

e)     Las funciones del jefe de gobierno son: ejecutar las leyes y reglamentarlas, dirige la acción del gobierno, participa en los debates del parlamento, y puede convocarlos a sesiones extraordinarias.

f)        Las funciones del jefe de Estado son: derecho de disolver el parlamento, es el garante de la independencia de la justicia, posee el derecho de gracia que consiste en otorgarle a un condenado el beneficio de no cumplir total o parcialmente una pena, poder de convocar a referéndum, entre otras.

Como se puede ver son características de ambos sistemas resultantes de circunstancias históricas que llevaron al pueblo francés, por el transito de una monarquía absoluta y cinco repúblicas, representadas en siglos de luchas, revoluciones y desestabilidad institucional.

4. Ventajas y dificultades de su aplicación en Colombia.

No queda duda de las bondades del sistema parlamentario, y del equilibrio en los poderes ejecutivo y legislativo que permiten una cohesión de las políticas de Estado en favor de la sociedad mediante una visión de nación con un fin único: el progreso.

El hecho de ser las mayorías parlamentarias las que elijan al jefe de gobierno garantiza que los proyectos de éste tengan el respaldo del legislativo en su materialización. La coherencia que debe existir en las políticas de Estado se presenta en este sistema basado, como lo vimos, en la confianza en los dos poderes de impulsión estatal. Sin embargo, no podemos hacer un análisis correcto del tema si lo desligamos del ámbito espacial en el que se originó y en el que se está desarrollando. Las calidades propias de la sociedad inglesa son el resultado de sus instituciones. Y no menos podemos decir de la colombiana.

Si bien el sistema puede funcionar en Inglaterra y en general en Europa, no podemos decir lo mismo de Colombia, ni en general de América. Solo en Chile hubo una modalidad de parlamentarismo en 1925 que duró muy poco, mientras que en Argentina y Brasil se dieron tentativas de instaurarlo, como en 1993 que  fue derrotada por el pueblo brasileño mediante referéndum.

No obstante, considero que el sistema tal como se presenta en Inglaterra no es posible implementarlo en Colombia teniendo en cuenta lo siguiente:

a)    No existe tradición monárquica. Por tanto el jefe de Estado tendría que ser elegido a través de voto indirecto o una asamblea especial, o finalmente por sufragio universal, como es el caso francés.

b)    El bipartidismo es solo una entelequia del pasado. Nuestros partidos políticos están, según el politólogo Ricardo Santamaría, “atomizados y sin rumbo ideológico, cargando culpas de décadas de clientelismo político, los gloriosos partidos liberal y conservador, son hoy una caricatura. Puro formalismo. Declaraciones vacías”. (Santamaría, 2004)

c)    El Congreso de la República tiene muy poca aceptación en el pueblo. Para nadie es un secreto que a pesar de los esfuerzos del congreso por aumentar su credibilidad, poseen aún tachas de corrupción y clientelismo.

Lo anterior significa que por las razones anotadas, el sistema parlamentario puro es imposible aplicarlo a la realidad colombiana, dejando solo la posibilidad de acudir como ultima ratio a una adaptación de la adaptación. Es decir, tratar de acomodar con enormes esfuerzos las propiedades del sistema semiparlamentario y semipresidencial francés, a la muy compleja realidad patria.

4.1 Circunstancias históricas.

Cuando los países latinoamericanos estaban todavía dormidos bajo el yugo de los españoles, en Europa se estaba luchando por la libertad y el coto a las monarquías absolutas. La dialéctica de las relaciones económicas de la burguesía europea propugnaba por limitar el poder autoritario del rey en materia fiscal, respetando los derechos de propiedad de los agentes económicos sin recurrir a expropiaciones, préstamos forzosos, tributación confiscatoria de sus patrimonios, encarcelamientos con violación al debido proceso, y la falsificación de la moneda (Kalmanovitz, 123). En efecto, es a través del parlamento que el rey adquiere dicho compromiso. Pero esto no fue un proceso fácil, ni un acuerdo entre lideres políticos, así como tampoco un cambio constitucional a través de un proyecto de acto legislativo; tuvo que luchar el pueblo inglés en contra de la tiranía de los reyes, poco a poco hasta llegar a la gloriosa revolución de 1688-1689 con el nombramiento del liberal Guillermo III de Orange en reemplazo del último de los Estuardo.

El exmagistrado Vladimiro Naranjo resume de manera concreta los logros que se fueron dando, y que vale la pena destacar:

“a) el establecimiento, por el Act of Settlement, de la incompatibilidad entre la pertenencia al Parlamento y al gobierno a un mismo tiempo. b) La formación del sistema bipartidista, cuyos comienzos se remontaban al siglo anterior, con la fuerza que tomaron en el seno del Parlamento los partidos Tory –conservador- y Wigh –liberal-, con lo cual aparece la figura de la oposición legal (…) c) La importancia  que adquirió el gabinete, con la autonomía obtenida bajo los reyes Hannover que, por razón de su origen y vínculos alemanes, mostraron poco interés por las reuniones ministeriales. d) la aparición de la figura del primer ministro, como vocero del gabinete ante el rey y también ante el parlamento, doble función que lo convirtió en verdadero jefe de gobierno. e) La estrecha relación entre el gabinete y la cámara baja, de cuyas mayorías dependía la aprobación del presupuesto y las políticas del gobierno. f) El establecimiento de la responsabilidad política del gobierno ante el parlamento, el cual se patentizó cuando, en 1782 el rey Jorge III se vio forzado a aceptar la renuncia de su primer ministro, como consecuencia de la oposición parlamentaria. Este acontecimiento marcó, para muchos el punto de partida del funcionamiento efectivo del sistema parlamentario.”(Naranjo, 277)

Por otra parte, este sistema no fue exitoso en España y Portugal dada la cantidad de oro que extrajeron de sus colonias, lo cual no hizo importante el papel de la Corte de Diputados (North, 146). Así las cosas, mucho menos podría haber tenido el impacto necesario para que en América Latina llegara a desarrollarse. Kalmanovitz agrega que ese sistema no se hubiera desarrollado porque las instituciones de servidumbre y esclavitud que imperaban en la América colonial, impedían el desarrollo del capitalismo, y por ende el surgimiento de las clases burguesas que son, en definitiva, las que históricamente enfrentaron el despotismo real (Kalmanovitz, 124).

Finalmente, debemos decir que Colombia está muy lejos de llegar por la fuerza de las relaciones histórico-económicas al establecimiento de un sistema de colaboración de poderes, como lo es el parlamentario, y la única forma de llagar a éste sería bajo una reforma constitucional o la convocatoria a una nacional constituyente, es decir, que no se presenta la dialéctica necesaria para que mediante el consenso general se instale satisfactoriamente, porque el constituyente derivado, o sea el Congreso de la República, como lo veremos enseguida, no representa los intereses de la comunidad; primero debido a que el bajo nivel educativo de los congresistas dificulta el proceso; y segundo, porque precisamente no han sido capaces de institucionalizar un sistema de ley eficiente; y tercero, como efecto de lo anterior, si llevamos el argumento al extremo, no podrán consolidar partidos políticos fuertes, y mucho menos asegurar estabilidad al gobierno. En consecuencia estudiemos en manos de quien dejaríamos la responsabilidad de elegir el jefe de gobierno y de cogobernar, en caso de prosperar alguna de estas dos opciones.

4.2. El parlamento y nuestras instituciones.

North y los neoinstitucionalistas plantean el resultado histórico como una cuestión de demanda y oferta de cambios institucionales (Feeny David, The demand for and suply of institucional arrangements, ICS Press, San Francisco, 1993). Y para que estos cambios sean vinculantes, toda la población mediante el consenso debe participar en el establecimiento institucional. Ejemplo claro de lo anterior está evidenciado en ciudades como Bogotá, Cali y Medellín, en donde la fuerte institucionalización del voto de opinión para elegir a sus alcaldes vincula a la mayoría de la población, trayendo como consecuencia una información clara a los agentes politiqueros: a pesar de la plata que gasten en sus campañas, programas sin contenido ni ideología, no quedarán. Y el rápido crecimiento de curules independientes en el congreso no es menos contundente. No obstante, el parlamento colombiano está contaminado de corrupción y clientelismo.

Kalmanovtiz manifiesta:

“Todavía hoy se puede afirmar que falta un trecho para que haya un parlamento que contemple el desarrollo de largo plazo del país en términos rigurosos y que esté comprometido con ese desarrollo. En las ciudades los concejos son manejados por los urbanizadores piratas, los transportistas o por políticos profesionales sin formación alguna que han deteriorado el clima urbano, y las empresas municipales han sido frecuentemente canibalizadas, sumiendo a las ciudades en el caos social.

La calidad de la legislación tiene que ser deficiente cuando pocos de los congresistas tienen un alto nivel académico, algunos tienen mas aspiraciones personales que altruistas, esta ligados a grupos de interés retardatarios, de grupos industrial-financieros o simplemente ilegales” (Kalmanovitz, 141)

Efectivamente el sistema legal es ineficiente y confuso, y así lo demuestra el informe La Libertad Económica del Mundo de 2004, del Instituto Fraser, el cual califica la estructura legal colombiana con 3,3 –una décima menos que en 2003- ubicándose en el escaño 107 compartiéndolo con Ruanda, Níger y Ucrania, y por debajo de Chile y México, en una escala de 0 a 10 (Ámbito jurídico, agosto de 2004). Esto se refleja en los altísimos incentivos que existen en el país para delinquir; es decir, que los colombianos encuentran mas atractivo el crimen que el trabajo, producto de la impunidad que crea el sistema legal ineficiente. Y no es para menos, teniendo en cuenta la concepción católica del trabajo insertada en nuestros antepasados, y la responsabilidad de la religión como institución que delimita el comportamiento de los individuos[2], acompañado de la picardía española que llevamos en nuestra sangre, y el éxito financiero del narcotráfico, resulta mas rentable trabajar par la mafia y el crimen, que hacerlo en el marco de la legalidad.

Estas son nuestras instituciones y su redireccionamiento no es de forma –con las propuestas analizadas en este ensayo-, sino de fondo atacando todas las esferas sociales, económicas y sobre todo jurídico-penales.

La academia no puede estar ajena a la realidad política, económica y social. Por el contrario, los cambios institucionales propuestos –incluida la reelección- son sofismas que atentan contra dicha realidad; si lo importante es materializar el bienestar bajo el mecanismo de la democracia, se debe trabajar en lo primordial, en lo necesario, y no en lo urgente. O, por una parte, ¿será que cambiando el sistema de gobierno, se eliminarán automáticamente los incentivos perversos creados por las instituciones antes descritas o se constituirán partidos fuertes y responsables? Y por otra, ¿será cierto el argumento del premio o castigo político del pueblo al buen o mal gobernante a través de la reelección ajustada a la realidad colombiana? ¿Qué le interesa el castigo o la muerte política a un funcionario que se enriquece ilegalmente, con el erario público o por la dignidad de su cargo, cuando los niveles de impunidad le ocultan su crimen?

En Colombia lo que ha fallado no es el sistema de gobierno, sino por el contrario, las instituciones informales que existen al interior de la manera como se hace la política. Con mas de setenta partidos políticos, sin ideologías firmes que guíen la ética de su actuar, resulta supremamente fácil utilizar la clientela como medio contundente y efectivo de consecución de mayorías en el congreso (es mas, no hay otra opción), llámese como se llame el jefe de gobierno: ya sea presidente e la República o primer ministro. En consecuencia, una verdadera reforma que apunte hacia un régimen parlamentario debe ser precedida de condiciones que sustenten la viabilidad del sistema: son estas las circunstancias históricas a que hacemos referencia en este ensayo, y que debido a que en Colombia no se presentan –como si se presentaron en los países europeos- la reforma constitucional indubitablemente será alimentadora del caos institucional, por tanto, en vez de solucionar la crisis la acentuará.

CONCLUSIONES

Demos por sentado que el sistema parlamentario puro es imposible implementarlo en Colombia, y que solo pondríamos pensar en una adaptación del sistema francés, como de hecho lo es una de los proyectos (014 de 2004).

Sin embargo, es cierto que no podemos desvirtuar las bondades del sistema parlamentario, así como tampoco podríamos negar lo peligroso que sería dejarle el poder a un congreso con las características mencionadas, a unos partidos políticos “vacíos” y a otros de garaje, a una clase política poco altruista, con unas instituciones tan precarias como las nuestras. Sería la debacle cambiar un sistema de gobierno cuando los verdaderos cambios institucionales son mas de fondo que de forma; se estaría haciendo honor a esa vieja tradición proveniente de España que consiste en la importancia de la forma mas no del contenido (Kalmanovitz).

Está comprobado teórica y empíricamente la desestabilidad que podría generar un sistema parlamentario con unos partidos ineficientes e indisciplinados (Shugart y Mainwaring). Y si a esto le adicionamos el agravante de nuestro sistema de partidos y movimientos políticos, en donde cada congresista representa su propio partido, es muy difícil mantener una mayoría parlamentaria, y por ende un gobierno de largo plazo. Este es el caso de Italia en donde existe un multipartidismo que por varias décadas las coaliciones estaban a la orden de los vaivenes políticos, y el de la Tercera República francesa en la que en 65 años hubo mas de 100 gabinetes (Vidal, 185).

Muy oportuno recordar desde estas líneas el planteamiento sociológico del caudillo liberal Jorge Eliécer Gaitán acerca del “país político” y el “país nacional”. El primero se preocupa de sus elecciones, sus prebendas burocráticas, sus negocios, intereses particulares, privilegios e influencias; mientras que el segundo, piensa en su salud, su educación, en su cultura, y su trabajo. Estos dos países tienen rutas distintas: “¡Tremendo drama en la historia de un país!”.

Así las cosas, con una población ignorante, desempleada, agobiada por la violencia, desplazada por los paramilitares y guerrilleros, no podemos hablar de sistemas de gobierno cuando lo que prometemos resultaría peor que la enfermedad; no es desde ningún punto de vista responsable. Constituye esto uno mas, de los intentos de reforma a la colombiana de las cosas “urgentes” a través del viejo método de los cambios de la ley -en sentido amplio-, alejadas de todo contexto real e histórico. Si esa es una opción seria, los medios que permitan llegar a la solución del problema, también deben ser serios; es decir, si el parlamentarismo es una verdadera opción alterna de la forma como se hace política en el país, las reformas no pueden ser irresponsables. Una propuesta de ese estilo sería, sin desconocer el pluralismo, como primera medida, formar partidos fuertes a través de una reforma al régimen electoral, para que luego de cierto lapso de tiempo, pensar un sistema que se ajuste a las necesidades particulares del país -y no a la inversa-; insistiendo por supuesto, en que la proscripción de instituciones ineficientes debe ser el objetivo esencial.¢

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