Agosto de 2002 - Año No. 1 - Edición No. 1

Jurídico

Por: Armando Sánchez Guevara. Administrador Público. Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Especialista en Finanzas. Funcionario del Instituto Nacional de Comercio Exterior. Bogotá - Colombia.

Hacer del gasto público el instrumento más eficaz para promover el desarrollo, en términos de su eficiente asignación, de su productividad social y de su efectividad, es posible en la medida en que se mejore el desempeño de la Gerencia Pública en los niveles con mayor potestad discrecional

Finanzas Públicas y Gasto Público

Las Finanzas Públicas o gubernamentales  se estructuran sobre dos elementos básicos complejos,  ingresos y gastos.  El primero hace relación con la estructura tributaria, la deuda interna e internacional, los sistemas de tasa y tarifas, los ámbitos de intervención estatal, así como con las actividades que en un momento dado sean consideradas como funciones y/o servicios públicos.  El segundo, se refiere a la orientación, aplicación y destinación efectiva de los recursos públicos.

En los sistemas tributarios modernos están presentes los impuestos a la renta para las sociedades y las personas, un impuesto al valor agregado (a nivel del fabricante para mayor simplificación) y unos cuantos impuestos al consumo suntuario o sobre artículos de consumo socialmente indeseable como las bebidas alcohólicas y los cigarrillos y  derechos arancelarios bajos y uniformes.  En general, las tasas impositivas son bajas para minimizar distorsiones, evitar evasión y elusión.  Los impuestos están estructurados de manera simple con pocas tasas y pocas exenciones, pues el uso de incentivos tributarios para lograr metas sociales o económicas particulares rara vez opera en la práctica, ya que tienden a crear distorsiones económicas y dificultan la administración tributaria.

En nuestro medio los impuestos indirectos son la fuente  más de financiación estatal, por ser de fácil aplicación y administración aunque regresivos.  En efecto, mientras se ha incrementado la participación del IVA[1]  se ha reducido la del impuesto a la renta (y se eliminó al patrimonio), así como la participación de los impuestos al comercio exterior. Además de  la baja capacidad de recaudo derivada del deficiente desempeño de la gestión tributaria, ligada a viejas prácticas clientelístas y presiones políticas que han entorpecido la gerencia de la administración de impuestos.  Por ello la tendencia reciente es incremento en la base tributaria y caída del recaudo, según la Contraloría General de la República.

No obstante, el gasto público es un instrumento clave en el logro de objetivos de política económica, tales como redistribuir el ingreso y la riqueza, optimar la asignación de los recursos, ajustar la demanda efectiva, prevenir la estanflación, estimular el ahorro y la inversión, mantener un nivel adecuado de reservas, lo mismo que el equilibrio en la balanza de pagos, entre otros, dentro de un contexto social, económico y político interno e internacional determinado.

Gasto  Público y Gerencia Pública

Las reflexiones planteadas analizan el gasto desde una perspectiva empírica si se quiere, las características de la gestión pública y sus verdaderos resultados sobre el desarrollo.  Esto por cuanto son los ordenadores de gasto en cada entidad los que deciden la prioridad, el monto, la eficacia, la productividad y la oportunidad sobre los recursos públicos.   Es  la vocación y formación en servicio público, la capacidad gerencial e institucional y el clima organizacional los determinantes últimos de la utilización de los recursos públicos.

Hacer del gasto público el instrumento más eficaz para promover el desarrollo, en términos de su eficiente asignación, de su productividad social y de su efectividad, es posible en la medida en que se mejore el desempeño de la Gerencia Pública en los niveles con mayor potestad discrecional (Directivo, Asesor y Ejecutivo);  ello tiene que ver con tecnificar los procesos decisorios, centralizar la responsabilidad, hacer de la carrera administrativa, del control interno y fiscal, de así como de la lucha contra la corrupción realidades efectivas.

El problema del gasto público como instrumento de desarrollo radica en la falta de objetivos  y metas institucionales bien definidas; en la carencia de compromiso en proyectos institucionales; en la urgente necesidad de establecer sistemas de indicadores de gestión representativos y acordes con la naturaleza y las características de cada organización;  en la inexistencia real de un sistema de carrera administrativa técnico basado en el mérito;  en la ausencia de un sistema de contabilidad de costos que permita estimar de manera acertada el costo de cada tarea, función, actividad, proceso, proyecto, programa, meta, objetivo, programa, plan, política a desarrollar;  en la inutilidad e inoperancia de la información contable y financiera en la toma de decisiones, entre otras.  Las críticas al bajo desempeño de las organizaciones estatales están ligadas con estos aspectos, alterando la curva de gastos en cada vigencia fiscal, haciéndolo incrementalista en la mayoría de los casos.

En consecuencia, lo fundamental no radica en el gigantismo estatal, en términos del volumen de personal, sino en el destino y en los resultados de la ejecución del gasto público.  Por tanto la solución radica más que en la adistanacia fiscal y en la autosuficiencia presupuestal, en la exigencia y la comparación de resultados de la gestión pública en cada entidad, en cabeza de sus directivos, como condición para continuar existiendo en el presupuesto de cada vigencia, así como para permanecer en sus cargos.

El presupuesto

La falta de información sustantiva sobre las actividades reales de las entidades le resta consistencia a las cifras presupuestales, puesto que no se tienen en cuenta los objetivos institucionales ni los resultados esperados del gasto.  La obligatoriedad de financiar únicamente los proyectos avalados por el Departamento Nacional de Planeación es en muchos casos una fuente más de inflexibilidad del gasto ante contingencias que generan sobrecostos y mal gasto de los recursos, mientras se surte el trámite de la inscripción en el Banco de Proyectos. Adicionalmente, no se clarifica aún la distinción entre gastos de funcionamiento y gastos de inversión, alterando gravemente los estimativos.  Consecuencia de esto es la nefasta tendencia al incremento desproporcionado de los gastos de funcionamiento en detrimento de los gastos de inversión.

En adición, el establecimiento de cupos máximos de gasto sin contraprestación preestablecida, estimula a la ejecución en ocasiones indiscriminada del gasto, so pena de sanción, sin atender las prioridades estratégicas de la organización en función de su naturaleza y de su papel en la sociedad.  Lo conveniente sería estimular el logro de las metas con el menor gasto de recursos o siquiera congelar porcentualmente los gastos de funcionamiento, en lugar de los gastos de inversión, como sucede hoy.

En la práctica el presupuesto se ha convertido en la forma de legalizar, en sentido jurídico, el gasto realizado, por lo tanto un experto en presupuesto es aquel capaz de encuadrar y justificar cualquier erogación a través de los renglones rentísticos existentes.  Su habilidad radica en conocer los rubros que integran el presupuesto y la manera de flexibilizar sus conceptos en una coyuntura determinada. Por ello, el presupuesto no es un instrumento de planeación financiera, no responde a la razón de existir o al objeto social en la mayoría de  entidades, no refleja los objetivos estratégicos, las funciones ni los planes operativos e institucionales;  no es más que un imperativo legal para poder acceder a los recursos público. Tan es así, que las dependencias encargadas de los asuntos presupuestales o las que hacen sus veces no están integradas a las áreas estratégicas de la organización, generalmente hacen parte de la hipertrofiada estructura de la Secretaria General o de la Subdirección Administrativa, situación que agudiza el problema de la austeridad del gasto público.

Gastos de Funcionamiento

Los gastos de funcionamiento del sector público, tan solo los registrados en el presupuesto, incluyen los servicios personales, gastos generales y las transferencias.  Los servicios personales han tenido poca incidencia en el gasto público, mantuvieron constante su participación porcentual en el PIB durante los años 1986 a 1990, y durante el gobierno de Cesar Gaviria Trujillo reinician su tasa de crecimiento ascendente debido a la inyección y orientación de recursos para fortalecer la rama judicial del poder público, las reforma a la estructura salarial de las fuerzas armadas y al financiamiento de los planes de retiro del personal en muchas entidades.

Contrario a la crítica general sobre la burocracia estatal, debe reconocerse que el hecho de que el Estado sea el principal empleador es una forma de estimular los mercados, de incrementar la demanda agregada, de posibilitar el desarrollo, redistribuir el ingreso y de disminuir los índices de pobreza en la medida en que garantiza una remuneración periódica para muchas familias, en otras palabras asegura el mantenimiento de la demanda interna.  La imposición de competir en el mercado internacional con bienes y servicios buenos, bonitos y baratos, en medio de profundas diferencias tecnológicas, de conocimientos, de infraestructura productiva y de la aplicación sesgada de las normas supranacionales en la materia, hace difícil la inserción exitosa y el mejoramiento de los términos de intercambio.

Una política en contrario, tendiente a reducir el tamaño del sector público y a desmejorar las condiciones laborales de los funcionarios no solo es regresiva sino que además limita las posibilidades de crecimiento, por cuanto las altas tasas de desempleo no pueden ser absorvidas por la oferta del sector privado, que en búsqueda de la maximización de utilidades tiende a desmejorar las condiciones de la vida en términos de salud, educación, vivienda y recreación; anulando así las posibilidades para incrementar la productividad, especialización y tecnificación de la mano de obra.

Lo anterior no significa aceptar el bajo desempeño de la administración de personal en las entidades públicas, caracterizada por la injusticia, la subjetividad, la subutilización del factor humano, la falta de incentivos y de igualdad de oportunidades, la ausencia de meritocracia, entre otros.  Lo importante es cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos de cada organismo, con la vinculación del personal idóneo requerido, haciendo de la carrera administrativa una realidad empírica y no sólo normativa.  Ello exige el ejercicio de una excelente gestión humana por sobre todo la convicción  a cerca de la importancia de las personas en el logro de objetivos organizacionales.

El proceso de compras y adquisiciones

El plan de compras es otro instrumento que junto con el presupuesto puede contribuir a optimizar el gasto público, cumpliendo o alcanzando con el propósito de adquirir lo que se requiere, en la cantidad precisa, de la mejor calidad, en el momento oportuno, al mejor precio y en las mejores condiciones comerciales (garantías, mantenimiento, asesoría, capacitación y en general atención posventa).  Pero esto implica que el plan de compras sea la resultante de la interacción coherente y adecuada entre los objetivos estratégicos, las funciones que se deben desempeñar, el plan operativo, el Programa Anual de Caja, la gestión de inventarios y el sistema contable.  En consecuencia, la improvisación, la falta de información cuantitativa consistente y oportuna sobre las existencias, la valoración de inventarios, el consumo de los principales elementos por actividad, por dependencia y/o por periodo, la cuantificación de los resultados esperados y obtenidos son algunas de las razones por las cuales es difícil estimar acertadamente el Plan de Compras y decidir con un menor margen de error.

La dinámica real de la gestión pública en la mayor parte del sector público dista mucho de esta condición, lo cual no significa que sea imposible llevar a cabo una excelente administración de los recursos físicos.   La característica general es la improvisación permanente que hace que lo urgente no dé tiempo a lo importante, al punto que el Plan de Compras no tiene nada que ver con los elementos descritos, se elaboran con la mayor subjetividad basado en la experiencia del funcionario de turno, en muchas ocasiones  sin los elementos técnicos  y con escasa remuneración.

Incluso la conformación de los Comités de Compras refleja esta situación, pues generalmente no están representadas las áreas estratégicas de la organización para que orienten el gasto público hacia el logro de los objetivos directamente relacionados con su razón de ser o para garantizar que el gasto se efectúe en las verdaderas necesidades de la entidad según su objeto social. 

Así las cosas, es urgente mejorar el proceso de compras y adquisiciones del sector público, pues no obstante las posibilidades y la flexibilización introducidas en el régimen de contratación administrativa (Ley 80/93), persisten la ineficacia e ineficiencia que impiden la racionalización del gasto.  Es así como a pesar de la obligatoriedad de las entidades públicas de establecer reglas de juego claras y sencillas en las que se plasmen los principios de la contratación administrativa, los pliegos de condiciones y los términos de referencia se caracterizan por ser una transcripción desordenada e incoherente del Estatuto de Contratación Administrativa, de la cual es difícil  precisar el objeto, sus características, los criterios efectivos de evaluación y las condiciones exigidas.

Esta situación se agrava por la preeminencia del criterio nomista de decisión, que induce a que al decidir se analice más la forma que asumen las decisiones que la eficacia, la eficiencia, la celeridad, la imparcialidad, economicidad y productividad de las mismas, en relación con los objetivos y las metas establecidas.  Es paradójico el hecho de que siendo la actividad de compras y adquisiciones una de las más controladas y auditadas interna y externamente, sea una de las principales fuentes de corrupción administrativa.  Una posible explicación consiste en que la improvisación cotidiana se refleja en la falta de claridad a la hora de comprar y no es claro qué se necesita, con qué características, en que cantidades, por qué razones, para que usos y en qué oportunidad.

Consideraciones finales

La inequidad, la regresividad y la desproporción que caracterizan el gasto público en Colombia ha conducido a configurar un amplia variedad en el uso de recursos públicos en beneficio de pocos, de lo cual no hay datos precisos. A través de los precios políticos de insumos, inversiones forzosas, créditos de fomento, restricción de importaciones, protección arancelaria, subsidio a las exportaciones, exenciones, condonación de acreencias, privatizaciones, así como de sofisticadas operaciones financieras;  de los cual esta en mora de evaluar su contribución a la generación de empleo, al incremento de la productividad, a la renovación tecnológica y al mejoramiento de la competitividad, se gasta buena parte del gasto estatal.

Empero, es innegable que el desempeño del sector público presenta todavía costos excesivos de contratación; inproductivos procedimientos presupuestales, de administración del factor humano y de administración de recursos físicos;  lenta asimilación de nuevas tecnologías;  inadecuada localización de inversiones, en fin mala asignación de recursos.

Por consiguiente, es urgente incorporar al sector público tecnologías avanzadas de gerencia y administración, lo cual requiere de un entorno político adecuado, que posibilite hacer efectivo el sistema de mérito en la incorporación, promoción y remuneración del personal;  estimular la creatividad, el rendimiento y la productividad de los funcionarios;  implementar sistemas técnicos y objetivos de evaluación de desempeño;  eliminar los  mayores costos derivados de la complejidad y lentitud de los procedimientos administrativos, exponer la gestión pública al control ciudadano y comunitario;  evitar la dilusión de la responsabilidades;  entre otros.

Mientras los gerentes públicos continúen siendo cuotas de poder, en la mayoría de los casos sin vocación ni formación de servicio público, los procesos de toma de decisiones sobre los bienes, recursos y el factor humano al servicio del Estado, no existirán condiciones de exigencia al buen desempeño de la alta dirección.  En estas circunstancias los cargos decisorios son un trampolín político mediante el pago de favores, que casi siempre evaden las responsabilidades y estimulan el mal uso y la mala orientación de los recursos públicos.  A diferencia de los ejecutivos del sector privado, no se exige la demostración de resultados en cada periodo en función de unos objetivos y metas trazadas.

Convendría que los nombramientos en los cargos directivos se efectúen en función del conocimiento y la experiencia de los candidatos sobre la entidad o el organismo al cual aspiran:  Así como sustituir el juramento a cumplir el ordenamiento legal, al momento de la posesión, por un compromiso escrito y ante los usuarios del sector hacia un programa o plan de acción para que la organización que dirigirá alcance los objetivos que le dieron origen con eficacia y eficiencia.

Optimizar y racionalizar el gasto público tienes que ver con definir los objetivos de planeación estratégica de cada entidad;  con la calidad de los sistemas de información y recopilación de datos que apoyen la planeación; con la correcta elaboración y formulación de un plan operativo realizable;  con un plan de compras y adquisiciones bien estimado;  con un efectivo sistema de contabilidad de costos;  con una buena administración de recursos físicos y un moderno sistema de manejo y valoración de inventarios;  con el establecimiento y la actualización permanente de los procesos y procedimientos, de tal forma que estos posibiliten el autocontrol, el control proactivo y el de resultados; entre otros.

En conclusión, no es cierto que el origen del déficit fiscal y del despilfarro del gasto público sea responsabilidad de los servidores públicos en carrera administrativa.  Por las siguientes razones: porque el costo de sus salarios y prestaciones legales (y extralegales en los pocos casos que subsisten) no es representativo en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.  Porque el salario de los  servidores públicos, como el de los trabajadores en general, presenta una caída en términos reales durante los últimos 15 años. Por que la demanda de nuevos funcionarios de carrera se ha estancado en el último quinquenio.  Porque las llamadas plantas de personal paralelas (contratistas, supernumerarios, outsoursing, entre otras figuras) continúan creciendo en términos de cantidad y valor.  Porque a ningún cargo de carrera administrativa le compete fijar políticas o directrices generales, ordenar gasto y/o contratar, estas funciones son responsabilidad exclusiva de los niveles Directivo, Asesor y Ejecutivo.  Porque la corrupción administrativa es proporcional al grado de discrecionalidad (“ladrones de cuello blanco”), una consecuencia lógica de la manera como se ejerce el poder político en Colombia, el clientelismo.  Porque las falencias o los errores administrativos, legales, financieros en los sistemas de administración, control y coordinación inter e intrainstitucional, son responsabilidad de los gerentes públicos de más alto nivel. Porque existen una conjunto de venas rotas en el presupuesto general de la nación  por donde se desangran los escasos recursos recaudados, tales como el pago de cuantiosas demandas (por errores u omisiones gerenciales, a veces premeditados), los gastos generales, la subvaloración de activos públicos, ……