Agosto de 2002 - Año No. 1 - Edición No. 1 |
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ECONOMÍA
GASTO PÚBLICO Y DEFICIT FISCAL
Armando Sánchez Guevara.
Administrador Público.
Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Especialista en
Finanzas. Funcionario del Instituto Nacional de Comercio Exterior.
Bogotá - Colombia. Hacer del gasto público el instrumento más eficaz para promover el desarrollo, en términos de su eficiente asignación, de su productividad social y de su efectividad, es posible en la medida en que se mejore el desempeño de la Gerencia Pública en los niveles con mayor potestad discrecional Finanzas Públicas y Gasto Público
Las
Finanzas Públicas o gubernamentales
se estructuran sobre dos elementos básicos complejos,
ingresos y gastos. El
primero hace relación con la estructura tributaria, la deuda interna e
internacional, los sistemas de tasa y tarifas, los ámbitos de
intervención estatal, así como con las actividades que en un momento
dado sean consideradas como funciones y/o servicios públicos.
El segundo, se refiere a la orientación, aplicación y destinación
efectiva de los recursos públicos.
En
los sistemas tributarios modernos están presentes los impuestos a la
renta para las sociedades y las personas, un impuesto al valor agregado
(a nivel del fabricante para mayor simplificación) y unos cuantos
impuestos al consumo suntuario o sobre artículos de consumo socialmente
indeseable como las bebidas alcohólicas y los cigarrillos y
derechos arancelarios bajos y uniformes.
En general, las tasas impositivas son bajas para minimizar
distorsiones, evitar evasión y elusión.
Los impuestos están estructurados de manera simple con pocas
tasas y pocas exenciones, pues el uso de incentivos tributarios para
lograr metas sociales o económicas particulares rara vez opera en la práctica,
ya que tienden a crear distorsiones económicas y dificultan la
administración tributaria.
En
nuestro medio los impuestos indirectos son la fuente
más de financiación estatal, por ser de fácil aplicación y
administración aunque regresivos.
En efecto, mientras se ha incrementado la participación del IVA[1]
se ha reducido la del impuesto a la renta (y se eliminó al
patrimonio), así como la participación de los impuestos al comercio
exterior. Además de la
baja capacidad de recaudo derivada del deficiente desempeño de la gestión
tributaria, ligada a viejas prácticas clientelístas y presiones políticas
que han entorpecido la gerencia de la administración de impuestos.
Por ello la tendencia reciente es incremento en la base
tributaria y caída del recaudo, según la Contraloría General de la
República.
No
obstante, el gasto público es un instrumento clave en el logro de
objetivos de política económica, tales como redistribuir el ingreso y
la riqueza, optimar la asignación de los recursos, ajustar la demanda
efectiva, prevenir la estanflación, estimular el ahorro y la inversión,
mantener un nivel adecuado de reservas, lo mismo que el equilibrio en la
balanza de pagos, entre otros, dentro de un contexto social, económico
y político interno e internacional determinado.
Gasto
Público y Gerencia Pública
Las
reflexiones planteadas analizan el gasto desde una perspectiva empírica
si se quiere, las características de la gestión pública y sus
verdaderos resultados sobre el desarrollo.
Esto por cuanto son los ordenadores de gasto en cada entidad los
que deciden la prioridad, el monto, la eficacia, la productividad y la
oportunidad sobre los recursos públicos.
Es la vocación y
formación en servicio público, la capacidad gerencial e institucional
y el clima organizacional los determinantes últimos de la utilización
de los recursos públicos.
Hacer
del gasto público el instrumento más eficaz para promover el
desarrollo, en términos de su eficiente asignación, de su
productividad social y de su efectividad, es posible en la medida en que
se mejore el desempeño de la Gerencia Pública en los niveles con mayor
potestad discrecional (Directivo, Asesor y Ejecutivo);
ello tiene que ver con tecnificar los procesos decisorios,
centralizar la responsabilidad, hacer de la carrera administrativa, del
control interno y fiscal, de así como de la lucha contra la corrupción
realidades efectivas.
El
problema del gasto público como instrumento de desarrollo radica en la
falta de objetivos y metas
institucionales bien definidas; en la carencia de compromiso en
proyectos institucionales; en la urgente necesidad de establecer
sistemas de indicadores de gestión representativos y acordes con la
naturaleza y las características de cada organización;
en la inexistencia real de un sistema de carrera administrativa técnico
basado en el mérito; en la
ausencia de un sistema de contabilidad de costos que permita estimar de
manera acertada el costo de cada tarea, función, actividad, proceso,
proyecto, programa, meta, objetivo, programa, plan, política a
desarrollar; en la
inutilidad e inoperancia de la información contable y financiera en la
toma de decisiones, entre otras. Las
críticas al bajo desempeño de las organizaciones estatales están
ligadas con estos aspectos, alterando la curva de gastos en cada
vigencia fiscal, haciéndolo incrementalista en la mayoría de los
casos.
En
consecuencia, lo fundamental no radica en el gigantismo estatal, en términos
del volumen de personal, sino en el destino y en los resultados de la
ejecución del gasto público. Por
tanto la solución radica más que en la adistanacia fiscal y en la
autosuficiencia presupuestal, en la exigencia y la comparación de
resultados de la gestión pública en cada entidad, en cabeza de sus
directivos, como condición para continuar existiendo en el presupuesto
de cada vigencia, así como para permanecer en sus cargos.
El
presupuesto
La
falta de información sustantiva sobre las actividades reales de las
entidades le resta consistencia a las cifras presupuestales, puesto que
no se tienen en cuenta los objetivos institucionales ni los resultados
esperados del gasto. La
obligatoriedad de financiar únicamente los proyectos avalados por el
Departamento Nacional de Planeación es en muchos casos una fuente más
de inflexibilidad del gasto ante contingencias que generan sobrecostos y
mal gasto de los recursos, mientras se surte el trámite de la inscripción
en el Banco de Proyectos. Adicionalmente, no se clarifica aún la
distinción entre gastos de funcionamiento y gastos de inversión,
alterando gravemente los estimativos.
Consecuencia de esto es la nefasta tendencia al incremento
desproporcionado de los gastos de funcionamiento en detrimento de los
gastos de inversión.
En
adición, el establecimiento de cupos máximos de gasto sin
contraprestación preestablecida, estimula a la ejecución en ocasiones
indiscriminada del gasto, so pena de sanción, sin atender las
prioridades estratégicas de la organización en función de su
naturaleza y de su papel en la sociedad.
Lo conveniente sería estimular el logro de las metas con el
menor gasto de recursos o siquiera congelar porcentualmente los gastos
de funcionamiento, en lugar de los gastos de inversión, como sucede
hoy.
En
la práctica el presupuesto se ha convertido en la forma de legalizar,
en sentido jurídico, el gasto realizado, por lo tanto un experto en
presupuesto es aquel capaz de encuadrar y justificar cualquier erogación
a través de los renglones rentísticos existentes.
Su habilidad radica en conocer los rubros que integran el
presupuesto y la manera de flexibilizar sus conceptos en una coyuntura
determinada. Por ello, el presupuesto no es un instrumento de planeación
financiera, no responde a la razón de existir o al objeto social en la
mayoría de entidades, no
refleja los objetivos estratégicos, las funciones ni los planes
operativos e institucionales; no
es más que un imperativo legal para poder acceder a los recursos público.
Tan es así, que las dependencias encargadas de los asuntos
presupuestales o las que hacen sus veces no están integradas a las áreas
estratégicas de la organización, generalmente hacen parte de la
hipertrofiada estructura de la Secretaria General o de la Subdirección
Administrativa, situación que agudiza el problema de la austeridad del
gasto público.
Gastos
de Funcionamiento
Los
gastos de funcionamiento del sector público, tan solo los registrados
en el presupuesto, incluyen los servicios personales, gastos generales y
las transferencias. Los
servicios personales han tenido poca incidencia en el gasto público, mantuvieron
constante su participación porcentual en el PIB durante los años 1986
a 1990, y durante el gobierno de Cesar Gaviria Trujillo reinician su
tasa de crecimiento ascendente debido a la inyección y orientación de
recursos para fortalecer la rama judicial del poder público, las
reforma a la estructura salarial de las fuerzas armadas y al
financiamiento de los planes de retiro del personal en muchas entidades.
Contrario
a la crítica general sobre la burocracia estatal, debe reconocerse que
el hecho de que el Estado sea el principal empleador es una forma de
estimular los mercados, de incrementar la demanda agregada, de
posibilitar el desarrollo, redistribuir el ingreso y de disminuir los índices
de pobreza en la medida en que garantiza una remuneración periódica
para muchas familias, en otras palabras asegura el mantenimiento de la
demanda interna. La
imposición de competir en el mercado internacional con bienes y
servicios buenos, bonitos y baratos, en medio de profundas diferencias
tecnológicas, de conocimientos, de infraestructura productiva y de la
aplicación sesgada de las normas supranacionales en la materia, hace
difícil la inserción exitosa y el mejoramiento de los términos de
intercambio.
Una
política en contrario, tendiente a reducir el tamaño del sector público
y a desmejorar las condiciones laborales de los funcionarios no solo es
regresiva sino que además limita las posibilidades de crecimiento, por
cuanto las altas tasas de desempleo no pueden ser absorvidas por la
oferta del sector privado, que en búsqueda de la maximización de
utilidades tiende a desmejorar las condiciones de la vida en términos
de salud, educación, vivienda y recreación; anulando así las
posibilidades para incrementar la productividad, especialización y
tecnificación de la mano de obra. Lo anterior no significa aceptar el bajo desempeño de la administración de personal en las entidades públicas, caracterizada por la injusticia, la subjetividad, la subutilización del factor humano, la falta de incentivos y de igualdad de oportunidades, la ausencia de meritocracia, entre otros. Lo importante es cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos de cada organismo, con la vinculación del personal idóneo requerido, haciendo de la carrera administrativa una realidad empírica y no sólo normativa. Ello exige el ejercicio de una excelente gestión humana por sobre todo la convicción a cerca de la importancia de las personas en el logro de objetivos organizacionales.
El
proceso de compras y adquisiciones
El
plan de compras es otro instrumento que junto con el presupuesto puede
contribuir a optimizar el gasto público, cumpliendo o alcanzando con el
propósito de adquirir lo que se requiere, en la cantidad precisa, de la
mejor calidad, en el momento oportuno, al mejor precio y en las mejores
condiciones comerciales (garantías, mantenimiento, asesoría,
capacitación y en general atención posventa).
Pero esto implica que el plan de compras sea la resultante de la
interacción coherente y adecuada entre los objetivos estratégicos, las
funciones que se deben desempeñar, el plan operativo, el Programa Anual
de Caja, la gestión de inventarios y el sistema contable.
En consecuencia, la improvisación, la falta de información
cuantitativa consistente y oportuna sobre las existencias, la valoración
de inventarios, el consumo de los principales elementos por actividad,
por dependencia y/o por periodo, la cuantificación de los resultados
esperados y obtenidos son algunas de las razones por las cuales es difícil
estimar acertadamente el Plan de Compras y decidir con un menor margen
de error.
La
dinámica real de la gestión pública en la mayor parte del sector público
dista mucho de esta condición, lo cual no significa que sea imposible
llevar a cabo una excelente administración de los recursos físicos.
La característica general es la improvisación permanente que
hace que lo urgente no dé tiempo a lo importante, al punto que el Plan
de Compras no tiene nada que ver con los elementos descritos, se
elaboran con la mayor subjetividad basado en la experiencia del
funcionario de turno, en muchas ocasiones
sin los elementos técnicos
y con escasa remuneración.
Incluso
la conformación de los Comités de Compras refleja esta situación,
pues generalmente no están representadas las áreas estratégicas de la
organización para que orienten el gasto público hacia el logro de los
objetivos directamente relacionados con su razón de ser o para
garantizar que el gasto se efectúe en las verdaderas necesidades de la
entidad según su objeto social.
Así
las cosas, es urgente mejorar el proceso de compras y adquisiciones del
sector público, pues no obstante las posibilidades y la flexibilización
introducidas en el régimen de contratación administrativa (Ley 80/93),
persisten la ineficacia e ineficiencia que impiden la racionalización
del gasto. Es así como a
pesar de la obligatoriedad de las entidades públicas de establecer
reglas de juego claras y sencillas en las que se plasmen los principios
de la contratación administrativa, los pliegos de condiciones y los términos
de referencia se caracterizan por ser una transcripción desordenada e
incoherente del Estatuto de Contratación Administrativa, de la cual es
difícil precisar el
objeto, sus características, los criterios efectivos de evaluación y
las condiciones exigidas.
Esta
situación se agrava por la preeminencia del criterio nomista de decisión,
que induce a que al decidir se analice más la forma que asumen las
decisiones que la eficacia, la eficiencia, la celeridad, la
imparcialidad, economicidad y productividad de las mismas, en relación
con los objetivos y las metas establecidas.
Es paradójico el hecho de que siendo la actividad de compras y
adquisiciones una de las más controladas y auditadas interna y
externamente, sea una de las principales fuentes de corrupción
administrativa. Una posible
explicación consiste en que la improvisación cotidiana se refleja en
la falta de claridad a la hora de comprar y no es claro qué se
necesita, con qué características, en que cantidades, por qué
razones, para que usos y en qué oportunidad.
Consideraciones
finales
La
inequidad, la regresividad y la desproporción que caracterizan el gasto
público en Colombia ha conducido a configurar un amplia variedad en el
uso de recursos públicos en beneficio de pocos, de lo cual no hay datos
precisos. A través de los precios políticos de insumos, inversiones
forzosas, créditos de fomento, restricción de importaciones, protección
arancelaria, subsidio a las exportaciones, exenciones, condonación de
acreencias, privatizaciones, así como de sofisticadas operaciones
financieras; de los cual
esta en mora de evaluar su contribución a la generación de empleo, al
incremento de la productividad, a la renovación tecnológica y al
mejoramiento de la competitividad, se gasta buena parte del gasto
estatal.
Empero,
es innegable que el desempeño del sector público presenta todavía
costos excesivos de contratación; inproductivos procedimientos
presupuestales, de administración del factor humano y de administración
de recursos físicos; lenta
asimilación de nuevas tecnologías;
inadecuada localización de inversiones, en fin mala asignación
de recursos.
Por
consiguiente, es urgente incorporar al sector público tecnologías
avanzadas de gerencia y administración, lo cual requiere de un entorno
político adecuado, que posibilite hacer efectivo el sistema de mérito
en la incorporación, promoción y remuneración del personal;
estimular la creatividad, el rendimiento y la productividad de
los funcionarios; implementar
sistemas técnicos y objetivos de evaluación de desempeño;
eliminar los mayores
costos derivados de la complejidad y lentitud de los procedimientos
administrativos, exponer la gestión pública al control ciudadano y
comunitario; evitar la
dilusión de la responsabilidades;
entre otros.
Mientras
los gerentes públicos continúen siendo cuotas de poder, en la mayoría
de los casos sin vocación ni formación de servicio público, los
procesos de toma de decisiones sobre los bienes, recursos y el factor
humano al servicio del Estado, no existirán condiciones de exigencia al
buen desempeño de la alta dirección.
En estas circunstancias los cargos decisorios son un trampolín
político mediante el pago de favores, que casi siempre evaden las
responsabilidades y estimulan el mal uso y la mala orientación de los
recursos públicos. A
diferencia de los ejecutivos del sector privado, no se exige la
demostración de resultados en cada periodo en función de unos
objetivos y metas trazadas.
Convendría
que los nombramientos en los cargos directivos se efectúen en función
del conocimiento y la experiencia de los candidatos sobre la entidad o
el organismo al cual aspiran: Así
como sustituir el juramento a cumplir el ordenamiento legal, al momento
de la posesión, por un compromiso escrito y ante los usuarios del
sector hacia un programa o plan de acción para que la organización que
dirigirá alcance los objetivos que le dieron origen con eficacia y
eficiencia.
Optimizar
y racionalizar el gasto público tienes que ver con definir los
objetivos de planeación estratégica de cada entidad;
con la calidad de los sistemas de información y recopilación de
datos que apoyen la planeación; con la correcta elaboración y
formulación de un plan operativo realizable;
con un plan de compras y adquisiciones bien estimado;
con un efectivo sistema de contabilidad de costos;
con una buena administración de recursos físicos y un moderno
sistema de manejo y valoración de inventarios;
con el establecimiento y la actualización permanente de los
procesos y procedimientos, de tal forma que estos posibiliten el
autocontrol, el control proactivo y el de resultados; entre otros.
En
conclusión, no es cierto que el origen del déficit fiscal y del
despilfarro del gasto público sea responsabilidad de los servidores públicos
en carrera administrativa. Por
las siguientes razones: porque el costo de sus salarios y prestaciones
legales (y extralegales en los pocos casos que subsisten) no es
representativo en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.
Porque el salario de los servidores
públicos, como el de los trabajadores en general, presenta una caída
en términos reales durante los últimos 15 años. Por que la demanda de
nuevos funcionarios de carrera se ha estancado en el último quinquenio.
Porque las llamadas plantas de personal paralelas (contratistas,
supernumerarios, outsoursing, entre otras figuras) continúan creciendo
en términos de cantidad y valor. Porque
a ningún cargo de carrera administrativa le compete fijar políticas o
directrices generales, ordenar gasto y/o contratar, estas funciones son
responsabilidad exclusiva de los niveles Directivo, Asesor y Ejecutivo.
Porque la corrupción administrativa es proporcional al grado de
discrecionalidad (“ladrones de cuello blanco”), una consecuencia lógica
de la manera como se ejerce el poder político en Colombia, el
clientelismo. Porque las
falencias o los errores administrativos, legales, financieros en los
sistemas de administración, control y coordinación inter e
intrainstitucional, son responsabilidad de los gerentes públicos de más
alto nivel. Porque existen una conjunto de venas rotas en el presupuesto
general de la nación por
donde se desangran los escasos recursos recaudados, tales como el pago
de cuantiosas demandas (por errores u omisiones gerenciales, a veces
premeditados), los gastos generales, la subvaloración de activos públicos,
……
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